1
Precedentes tareas de diagnóstico
y evaluación del sistema educativo español

Como bien se sabe, las tareas de control y de evaluación sobre el entero sistema educativo tienen, en todos los países, una historia todavía breve. Puede afirmarse que, en líneas generales, es el clima de reforma que invade a los sistemas educativos después de la Segunda Guerra Mundial el que engendra ese afán por conocer del mejor modo posible la realidad educacional de la que se parte, con objeto de mejorarla. A veces con la ayuda de organismos internacionales y otras veces por iniciativa propia, los países han hecho preceder sus reformas e innovaciones en materia educativa de informes y análisis sobre la situación de partida. Esta tendencia ha ido aumentando con el curso de los años, y se ha intensificado sin duda en esta última década, al amparo de la creciente atención otorgada por todos los gobiernos a la mejora de la calidad de la educación, entendida generalmente en términos de rendimiento real del sistema educativo y en estrecha relación con los fondos públicos, cada vez más sustanciales, que se le han ido dedicando.

En España podrían sin duda espigarse tareas aisladas de examen de la realidad educacional en diversos momentos del pasado, pero parece claro que, como en otros países, fue principalmente el movimiento reformista de los años sesenta el que de hecho llevó a dar los primeros pasos. También como en otros países, ha correspondido sobre todo a los sucesivos gobiernos la iniciativa en estas tareas de autoevaluación, aunque, en ocasiones merced a su acción y en ocasiones por impulso de otras instancias sociales, se han ido creando a la vez diversos mecanismos que han contribuido al mismo objetivo. Tras la aprobación de la LODE se inició la andadura del Consejo Escolar del Estado, que, desde mediados de los ochenta, ha venido año tras año tomando el pulso al sistema educativo y emitiendo informes sobre su situación. Regularmente, la Inspección de Educación ha proporcionado abundante información sobre resultados escolares, planes de estudios, gestión de los centros, etc. Desde que en 1970 se creó el Centro Nacional para la Investigación y el Desarrollo Educativo (CENIDE), numerosas investigaciones han sido llevadas a cabo por esta institución y por las que después continuaron su labor bajo otros nombres (INCIE, CIDE). Las Comunidades Autónomas que ejercen plenas competencias en materia de educación han venido trabajando del mismo modo en tareas evaluadoras, en ocasiones a través de organismos públicos (Consejo Escolar, etc.) y otras veces favoreciendo la elaboración de estudios diversos. También las universidades, especialmente a través de sus departamentos de Pedagogía y Ciencias de la Educación, Sociología y Psicología, han contribuido significativamente a conocer mejor la situación de nuestro aparato educacional, de sus funciones y disfunciones, de sus problemas. Gracias a todas estas importantes contribuciones, operadas durante casi tres décadas, la tarea encomendada desde hace poco tiempo al Instituto Nacional de Calidad y Evaluación puede contar hoy con un importante soporte de investigaciones y evaluaciones previas y, particularmente, con la experiencia y el control crítico de sectores académicos y profesionales habituados ya a este tipo de tareas y exigentes respecto a la calidad de las mismas.

Por todas estas razones hemos creído oportuno hacer preceder este nuevo estudio de unas pocas páginas en las que sea posible entroncar el nuevo intento evaluador con esfuerzos anteriores. Obviamente, el carácter sintético de este Informe no permite que nos prodiguemos en este punto, que resulta por lo demás introductorio con respecto al objetivo fundamental aquí perseguido. Ante la imposibilidad de referirnos a todos los sectores en los que se han producido contribuciones significativas, hemos elegido solamente los cuatro a los que hacemos inmediata referencia, cuya mención nos parece insoslayable. Somos conscientes de que sólo ellos no dan quizá una visión completa de las posibles virtudes y deficiencias del sistema, pues, a lo largo de ese mismo período, investigaciones promovidas desde algunas Comunidades Autónomas, desde el ámbito universitario o desde otros ámbitos y, más todavía, informaciones y artículos aparececidos en los medios de comunicación social han ido señalando lagunas y mostrando asiduamente críticas de personalidades individuales y de grupos sociales que sería más que oportuno recoger aquí, si no fuera porque se trata de una tarea que rebasa con mucho los objetivos de este breve capítulo. En resumen, creemos que de las cuatro áreas aquí recogidas podrá obtenerse, si no una visión debidamente compensada de los logros y deficiencias del sistema, sí al menos un catálogo mínimo de sus más repetidas constantes deficitarias.

Diagnósticos de la educación en España promovidos por las autoridades políticas (1968-1996)

EL LIBRO BLANCO DE 1969

Como es sabido, la Ley General de Educación de 1970 fue precedida un año antes de un documento que, pese al escepticismo con que fue inicialmente acogido, constituyó un verdadero éxito, tanto por su difusión como por la seriedad y el rigor con que fue elaborado: el conocido como «Libro Blanco», que en realidad llevaba el título de La educación en España: Bases de una política educativa. El Libro Blanco es sin duda el primer informe crítico que se produce en España sobre el sistema educativo en su conjunto.

Éste aludió con notable crudeza a las principales deficiencias que, en materia de educación, tenía la España de entonces, como por ejemplo las bajas tasas de escolarización en enseñanza preescolar, primaria y, muy especialmente, secundaria (en la que sin embargo se había producido una explosión de alumnado), así como a problemas estructurales graves, entre los que se hallaba en primer término la «doble vía» que se ofrecía a los niños españoles a partir de los diez años de edad, en función de la cual se discriminaba a la población infantil sobre todo por sus recursos y su entorno social y familiar.

Muchos de los problemas denunciados por el Libro Blanco pueden considerarse propios de aquel momento, y fueron solucionados con mayor o menor fortuna mediante la aplicación de la Ley General de Educación y, más tarde, mediante otras medidas legales. No vamos a aludir aquí, por tanto, a ellos. Nos interesa ahora reparar en algunas tendencias manifestadas ya entonces y que, al menos en parte, quizá podrían persistir todavía hoy. En lo que se refiere concretamente a la enseñanza secundaria, el Libro Blanco destacaba entonces:

• elevadas tasas de abandono entre el inicio y la terminación de los estudios secundarios;
• elevadas ratios alumnos-profesor en el sector público;
• diferencias apreciables entre el sector público y el sector privado en determinados aspectos que inciden en la calidad, como, por ejemplo, la ratio profesor-alumnos;
• planes de estudios con excesiva acumulación de materias;
• formación del profesorado excesivamente polarizada en el nivel de conocimientos científicos y especializados;
• escasa valoración social de la formación profesional;
• inadaptación de la formación profesional a la realidad del mercado de trabajo y a las tendencias de la producción.

Por lo demás, el Libro Blanco puso tambien énfasis en deficiencias del sistema escolar para las que, como cabía esperar, no ofreció una solución al gusto de todos. Esto afecta de modo especial al tema de la segregación escolar de los alumnos entre los 10 y los 14 años. Al proponer la eliminación de la bipolaridad existente hasta entonces y el establecimiento de un canal común y de igual contenido para todos los alumnos, solución plenamente aceptada y adoptada por la Ley de 1970, algunos sectores de la sociedad y del ámbito educativo (especialmente en la enseñanza secundaria y universitaria) reaccionaron claramente en contra de esta medida, insistiendo en que abocaba a una interpretación defectuosa de la democratización de la enseñanza y en que dificultaba la selección y formación adecuada de los alumnos más capacitados e interesados en proseguir estudios superiores. Otro importante punto reseñable es la denuncia efectuada por el documento de que la enseñanza --a todos los niveles pero especialmente a nivel de enseñanza media o secundaria-- era demasiado memorística. También esto pudo favorecer una política tendente a que los planes de estudios reforzaran los conocimientos instrumentales y cultivaran en menor medida la memoria, como ya entonces y posteriormente fue con frecuencia destacado.

Para acabar esta breve alusión al Libro Blanco, conviene añadir que un informe aparecido por la misma época desde el ámbito de la iniciativa privada (el llamado II Informe Foessa, de 1970) validó sustancialmente las apreciaciones críticas realizadas por el Libro Blanco, si bien dejando claro que algunos de los datos suministrados por éste, pese a su gravedad, eran más bien optimistas (como los relativos a las tasas de escolaridad y abandono). La crítica más sustancial que realizó el II Informe Foessa con respecto al Libro Blanco es la relativa a los asuntos de financiación, por la debida falta de un adecuado cálculo financiero de las necesidades que pretendía cubrir la anunciada reforma.

EL INFORME DE EVALUACIÓN DE 1976

Seis años después de la aprobación de la ley, va a producirse un nuevo informe promovido por las autoridades ministeriales. Se trata esta vez del solicitado en 1976 por el ministro Robles Piquer a una Comisión presidida por Fernando Suárez, y que no fue publicado, aunque sí tuvo una circulación restringida (Informe que eleva la Comisión Evaluadora de la Ley General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa en cumplimiento del Decreto 186/76, de 6 de febrero). Como su propio nombre indica se trataba de evaluar la aplicación de la citada Ley y, en suma, de hacer balance de sus logros y deficiencias en un momento en que la situación política, tras la muerte de Franco, estaba en trance de profundo cambio.

El primero de los tres amplios volúmenes de que consta el Informe está destinado a reflejar la evolución cuantitativa del sistema escolar desde 1969, y constata el gran crecimiento operado a todos los niveles, que es especialmente notable en la enseñanza secundaria (que casi triplica su alumnado en esos siete años) y también notable, aunque mucho menor, en Formación Profesional (FP), que se duplica. Constata también la práctica generalización de la Educación General Básica (EGB), es decir, de la escolaridad obligatoria hasta los 14 años. Y señala la gran expansión operada por el sector público especialmente en enseñanza secundaria (bastante por encima de la operada por el sector privado), aunque también en los demás niveles.

El segundo volumen viene dedicado a evaluar los diferentes niveles y modalidades. Seleccionando una vez los temas que aquí nos interesan especialmente, podemos decir que el Informe viene a revalidar como un «acierto» de la Ley del 70 la unificación de la escolarización entre los 7 y los 14 años, añadiendo que «en ningún caso puede aceptarse un regreso a situaciones discriminatorias anteriores que dividían a la población escolar de nivel básico en grupos diversos» y que «si de algo adolece el sistema vigente es, precisamente, de una discriminación prematura en el tratamiento educativo a partir de los 13-14 años de edad y una división en exceso radical de enseñanzas predominantemente humanísticas, pretecnológicas y profesionales». De otro lado, aunque recoge las críticas expresadas por varios sectores sobre un descenso de la calidad de la enseñanza secundaria superior, el Bachillerato Unificado Polivalente (BUP), se muestra claramente a favor de éste en la forma establecida por la Ley, subrayando la conveniencia de reforzar su entraña «unificada» y «polivalente».

Entre las deficiencias que encuentra en el ámbito de la enseñanza secundaria (general y profesional, de nivel inferior y nivel superior), algunas han sido en buena medida paliadas en años posteriores, como por ejemplo la referente a la gratuidad de la enseñanza obligatoria (en gran parte, «todavía una aspiración», según el Informe), o la subsistencia todavía de aulas en mal estado en los centros de EGB. Otras deficiencias pueden quizás haber perdurado bastantes años después de producido el Informe, como por ejemplo:

• elevadas ratios alumnos-profesor en determinadas áreas y en determinados centros;
• planes de estudios (en secundaria superior) recargados de materias;
• escasa formación y actualización del profesorado secundario;
• conversión de la formación profesional en una «vía paralela» al Bachillerato, y en una «alternativa discriminatoria», en contra de las recomendaciones del Libro Blanco.

Puelles resume que, a ojos de la Comisión, en la aplicación de la Ley de 1970 había que atender de modo especial a estas realidades:

1. una nueva situación política, económica y social;
   
2. el proceso creciente de urbanización de la sociedad española y consiguiente aislamiento de las zonas rurales;
   
3. la insuficiente gratuidad de la educación básica;
   
4. la insuficiente entidad del gasto público en educación;
   
5. la urgente demanda de descentralización del sistema educativo;
   
6. las exigencias del principio de la igualdad de oportunidades;
   
7. la cada vez más apremiante demanda de calidad de enseñanza.

Por lo demás, el Informe de la Comisión insiste también en que muchas de las dificultades que persisten se deben a la insuficiente financiación de la Ley de 1970.

En la Síntesis actualizada del III Informe Foessa, aparecida en 1978, las observaciones que se hacen no distan mucho de las anteriores. Se insiste allí, particularmente, en que el gasto en educación sigue estando notablemente por debajo de las necesidades y de lo que es norma entre los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

EL DOCUMENTO DE 1981 SOBRE ENSEÑANZA SECUNDARIA

Las Enseñanzas Medias en España, Informe aparecido en 1981, contiene también, junto a su propuesta de reforma, una evaluación del Bachillerato y de la Formación Profesional tras más de diez años de haber sido promulgada la Ley del 70. Partiendo del fuerte incremento de alumnos operado por ambas enseñanzas (sobre todo por la Formación Profesional, que se duplica desde 1975, aunque sus efectivos constituyen todavía en ese momento la mitad de los matriculados en Bachillerato), el Informe se refiere ampliamente a «deficiencias graves» y «anomalías cuya corrección es urgente». Sintetizando, las deficiencias y anomalías mostradas por el Informe son, sustancialmente, éstas:

• el alto grado de fracaso escolar al término de la Educación General Básica, manifestado en el elevado número de alumnos que no obtienen el título de Graduado Escolar;
• el alto nivel de abandono arrojado por la Formación Profesional, causado principalmente por estas dos razones:
• por su condición de enseñanzas impuestas y no elegidas;
• por el lastre de la falta de preparación previa, que impidió la consecución del título de Graduado Escolar;
• la consolidación del Bachillerato como un nivel de mera preparación para el acceso a los estudios superiores;
• el fracaso del Curso de Orientación Universitaria (COU), al menos en la aplicación que se ha hecho del mismo.

Una vez más, el IV Informe Foessa, publicado dos años más tarde incide en destacar anomalías como las ya señaladas por el informe oficial de 1981.

EL INFORME DE LA OCDE DE 1986

También promovido por las autoridades políticas cabe considerar el Informe que en 1986 llevó a cabo la OCDE sobre la política educativa española (Examen de la política educativa española, OCDE, 1996). Este informe comenzaba por destacar el gran impulso que había venido recibiendo la educación en España desde la Ley General de Educación de 1970, fruto del cual fue la expansión operada por el sistema educativo en su conjunto, que, a ojos de los examinadores, «ha sido más espectacular que en ningún otro país de la OCDE».

El informe de la OCDE incide en algunos de los puntos de críticas que se han ido recogiendo más arriba, como, por ejemplo, el relativo al planteamiento defectuoso de la Formación Profesional, tanto de primer grado (por el tipo de alumnos que recibe y por su escaso aprecio social) como de segundo (por la escasa proporción de bachilleres que la eligen, no superior entonces al 20%, y por el considerable número de abandonos que refleja). Pero también incide en otros puntos clave como éstos:

• deficiencias en la formación del profesorado, sobre todo de secundaria, que, según se lee allí, no tiene «virtualmente ninguna formación en teoría y práctica educativas»;
• deficiencias en la formación de los directores de centros, que «no reciben ninguna formación específica para las tareas administrativas y de gestión que tienen que realizar».

Como no podía ser menos, el examen de la OCDE abarca también cuestiones relativas a la financiación, expresando que «sería útil desarrollar unos pronósticos más sistemáticos de las necesidades de recursos a medio y largo plazo».

EL LIBRO BLANCO DE 1989

Como señala Puelles en el estudio que nos sirve de referencia, el Libro Blanco publicado en 1989 (Libro Blanco para la Reforma del Sistema Educativo), también como prólogo a la Ley que va a promulgarse un año después (Ley de Ordenación General del Sistema Educativo, LOGSE), es mucho más escueto que el aparecido veinte años antes en lo que se refiere al diágnostico de la situación y va mucho más directamente a presentar la reforma que se desea implementar. No obstante, su primera parte se refiere con cierta amplitud a los logros y deficiencias que han sido fruto de la Ley de 1970 y que, veinte años más tarde, conviene encauzar debidamente.

No es ahora el momento de ocuparnos de los que el nuevo Libro Blanco conceptúa como «logros», muchos e importantes. Entre las deficiencias que perduran al final de la década de los ochenta, el documento subraya particularmente éstas, a las que piensa dirigirse de modo particular el efecto de la nueva ley:

• deficiencias en el ámbito de la educación preescolar, en desmedro de su enorme importancia para la prevención de las desigualdades educativas;
• importante índice de fracasos al final de la EGB;
• permanencia de una discriminación temprana (a los 14 años) en la población escolar, motivada por la doble titulación que se obtiene al término de la EGB;
• importantes limitaciones del Bachillerato, por su falta de polivalencia (pese a la intención de los legisladores del 70), su ordenación academicista y su condición de pasarela no terminal;
• fracaso del primer grado de Formación Profesional, por cuanto no logra recoger o proporcionar la debida titulación a todos los alumnos que no pasan al Bachillerato;
• falta de flexibilidad de la Formación Profesional de segundo grado, pese al importante incremento cuantitativo y cualitativo alcanzado en los últimos años;
• ausencia de un plan de estudios bien vertebrado, desde los primeros años de escolaridad hasta los últimos.

Además de estas deficiencias, el Libro Blanco señala también la necesidad de operar un ajuste general del sistema educativo español a las circunstancias del momento presente, destacando a este respecto los siguientes factores:

• inadecuación del modelo de la Ley de 1970 a la Constitución de 1978, sobre todo en lo tocante a la nueva ordenación territorial del Estado;
• desajustes entre las necesidades de la población (en materia de formación cultural y profesional) y las posibilidades que ofrece el sistema;
• falta de homologación del sistema educativo español a las estructuras y cotas de calidad de los países de la Comunidad Europea.

SOBRE LA CALIDAD DE LA ENSEÑANZA

En 1994 aparece otro importante documento publicado por el Ministerio de Educación y Ciencia, esta vez bajo el título de Centros educativos y calidad de la enseñanza: propuesta de actuación, en el que venían contempladas 77 medidas para mejorar la calidad del sistema educativo, objetivo éste fijado prioritariamente por la LOGSE. En su primera parte «se exponen los problemas que existen en la actualidad». ¿A qué problemas se refiere en concreto?

El documento ministerial se centra particularmente en los que afectan a la organización de los centros y a sus principales recursos, que son los humanos (profesorado y personal directivo), pero sugiere atención prioritaria a dos «ámbitos o indicadores principales de una enseñanza de calidad»: la educación en valores y la igualdad de oportunidades, lo que deja entrever que las autoridades ministeriales del momento echan en falta que la escuela dedique a estos aspectos suficiente atención.

Las normas fundamentales de ordenación y organización de los centros fueron dictadas por la Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE), en 1985. Hay que entender, consiguientemente, que lo que el documento ministerial de 1994 propone es una modificación o ajuste de esta ley en «aquellos aspectos que no han obtenido los objetivos previstos». Limitémonos aquí a poner de relieve los puntos que el documento considera más necesitados de crítica y reforma:

• falta de candidatos para la función directiva, falta de un procedimiento de selección de los candidatos más idóneos y falta de una formación específica para esa función;
• en cualquier caso, escasa autoridad de los directores de centros escolares;
• deficiencias de motivación y de formación (sobre todo permanente) en el profesorado;
• falta de autonomía de los centros en lo que se refiere a la gestión del personal docente;
• escasa autonomía de los centros en lo que se refiere a la gestión económica y administrativa;
• insuficiente tratamiento a temas relativos a la evaluación del sistema educativo, incluyendo la evaluación de la propia administración, del profesorado, del proceso de reforma, etc.;
• falta de un adecuado sistema de acceso a la función inspectora, falta de medidas legales que aseguren mayor estabilidad de los inspectores, mayores exigencias de formación y un cambio en el modo de intervención en el centro escolar.

En 1994 vio también la luz el conocido como V Informe Foessa (V Informe Sociológico sobre la Situación Social en España). En este informe hay observaciones críticas sobre la situación del sistema educativo que, en parte, son coincidentes con los dos documentos ministeriales aparecidos en 1989 y 1994, pero que también adicionan algunos atisbos críticos. Por ejemplo, se hace en él una alusión neta a lo que considera sin más «dificultades y desaciertos» ocasionados por la LODE y su aplicación posterior, entendiendo necesaria una reforma de algunos de sus postulados, como los relativos a dirección de los centros. Con referencia al documento de 1994, achaca a éste excesiva prolijidad y cuestionable viabilidad de las medidas que propone.

El V Informe dedica también notable atención al tema de la financiación del aparato educacional, considerando acertado el crecimiento continuo del gasto, pero lamentando la persistencia de problemas de este tipo y, en definitiva, «la limitación de los fondos públicos destinables a educación como consecuencia de la crisis económica en general y de la crisis del Estado de Bienestar social en particular». El Informe lamenta la disminución paulatina del gasto del Estado desde 1991 hasta 1994, año de su publicación.